El envejecimiento y la dispersión de la población como cuestión de Estado
Seis comunidades autónomas han emprendido la batalla de la demografía. Acuciadas por el coste que les supone dar cobertura a los servicios públicos en zonas con un alto envejecimiento y una baja densidad poblacional, se han unido para demandar soluciones al Gobierno central. Reclaman la adopción de una estrategia nacional y que el modelo de financiación autonómica dé más peso a la variable territorial de lo que lo hace en la actualidad
En la mesa del ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, Cristóbal Montoro, hay en la actualidad casi tantos informes que analizan el modelo de financiación autonómica y plantean soluciones para hacerlo más justo y eficiente como comunidades hay en España. Cada región ha remitido el suyo y las lecturas no pueden ser más diferentes. En el batiburrillo de reclamaciones y alternativas que cada gobierno regional ha emitido en función de sus intereses inmediatos, no obstante, hay un grupo de autonomías con una demanda común: que cuestiones como densidad poblacional y envejecimiento ponderen mucho más de lo que lo hacen en el cómputo del reparto económico.
Subyace la reclamación de que atender a poblaciones dispersas y envejecidas acarrea costes que no pueden atender por sí solas. Pero la cuestión no es la primera vez que salta a la palestra. Estas seis autonomías -Aragón, Asturias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura y Galicia- suscribieron en febrero una “Declaración institucional por el cambio demográfico” en la que destacan que estas regiones “muestran señales de ser un indicador adelantado de un proceso demográfico que ya se está dando en determinadas zonas de Europa: alta mortalidad, baja natalidad, descenso de población, abandono de zonas rurales en favor de grandes y medianas ciudades, alto envejecimiento y tasas de dependencia, reducción de la población activa y de la población menor de 16 años”. En consecuencia, manifiestan, “la existencia de esta situación genera problemas en los sistemas de redistribución de rentas y de disposición de recursos para la correcta prestación de servicios”. Y de ahí parte precisamente su peticición de la revisión del sistema de financiación autonómica para que se otorgue una nueva ponderación a las variables relativas a densidad, dispersión, envejecimiento y población protegida.
No es, sin embargo, la única demanda de estas comunidades, pues han solicitado al Gobierno la elaboración de una Estrategia Nacional para el Cambio Demográfico y elevarán sus reclamaciones al comisario de Empleo y Política Social de la Unión Europea, además de buscar alianzas con otras regiones de la UE que, creen, puedan estar “afectadas por este mismo problema”.
Despoblación rural y concentración urbana
Pero ¿la cuestión demográfica es realmente un problema en estas comunidades? ¿Es tan acusada la desigualdad territorial que esto plantea? En su trabajo “Las escalas territoriales del envejecimiento”, de 2006, María Dolores Puga y Antonio Abellán recuerdan que “España en su conjunto apenas ha modificado el modelo territorial de su envejecimiento en los últimos lustros” y esto se concreta en que hay comunidades con un alto índice de personas mayores de 65 años empadronadas (Cataluña, Andalucía y Madrid) que, sin embargo, no son las más envejecidas, pues el podium es aquí para Castilla y León, Galicia y Asturias. Esto se explica, sobre todo, porque en estas autonomías se han producido importantes movimientos migratorios. “Muchos pueblos vieron cómo sus jóvenes emigraban hacia la ciudad y los núcleos industriales, envejeciendo por la falta de niños y la permanencia de los adultos de más edad. El envejecimiento en esas regiones empezó en plena época del baby-boom y del desarrollo de los años 60, cuando los porcentajes nacionales no avisaban aún del proceso que posteriormente se desarrolló”, destaca el estudio de Puga y Abellán, quienes, además, sostienen que este tipo de cuestiones se analizan mucho mejor a escala municipal. La explicación la da muy gráficamente el investigador del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) Julio Pérez Díaz: “En el envejecimiento de la población los factores que influyen son nacimientos, defunciones y entradas y salidas. Pero cada factor tiene un impacto distinto, si se repartiera por igual en todas las edades, la pirámide de población no cambiaría. Sin embargo, los nacimientos se dan siempre en el año cero, las defunciones se concentran en los más mayores y los movimientos migratorios suelen darse en los jóvenes. En el conjunto de la Humanidad, las migraciones no cuentan para nada, pero si uno va bajando en la escala y llega a un pueblo pequeño de Soria de 200 habitantes, las migraciones acaban siendo el factor más importante para explicar la pirámide, independientemente de si hay más mortalidad o más natalidad”.
En este sentido, en España, la mayor parte de la población con edades superiores a los 65 años reside en zonas urbanas (siete de cada diez mayores), pero el peso relativo de esta población es mucho menor que en zonas rurales, debido a la mayor presencia de población de otras edades. Así, en los seis municipios con más de 500.000 habitantes de España (Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza y Málaga) la población mayor de 65 años suponía 1.392.596 personas en el año 2005, mientras que la que residía en las 6.904 localidades de menos de 5.000 habitantes existentes suponía una cifra similar (1.489.944 personas).
“En España se han cruzado dos variables: un cambio en la forma de reproducción y dónde se fija la residencia de las personas. En poblaciones envejecidas hay pocos jóvenes porque estos no encuentran opciones para hacer su propia vida, acceder al mercado laboral, montar una familia, etcétera. De un pasado agrario, donde las ciudades cumplían una función administrativa, hemos pasado a que todo gira en torno al trabajo industrial y organizativo, de servicios, y estas actividades se concentran en las ciudades. Paralelamente, la población rural ha dejado de vivir en pequeñas unidades de población y ello no tiene tanto que ver con las particularidades de la población en concreto, sino con las posibilidades para llevar a cabo la vida a la que la gente aspira en esos lugares”, indica Pérez Díaz.
Pregunta:
Respuesta:
Subyace la reclamación de que atender a poblaciones dispersas y envejecidas acarrea costes que no pueden atender por sí solas. Pero la cuestión no es la primera vez que salta a la palestra. Estas seis autonomías -Aragón, Asturias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura y Galicia- suscribieron en febrero una “Declaración institucional por el cambio demográfico” en la que destacan que estas regiones “muestran señales de ser un indicador adelantado de un proceso demográfico que ya se está dando en determinadas zonas de Europa: alta mortalidad, baja natalidad, descenso de población, abandono de zonas rurales en favor de grandes y medianas ciudades, alto envejecimiento y tasas de dependencia, reducción de la población activa y de la población menor de 16 años”. En consecuencia, manifiestan, “la existencia de esta situación genera problemas en los sistemas de redistribución de rentas y de disposición de recursos para la correcta prestación de servicios”. Y de ahí parte precisamente su peticición de la revisión del sistema de financiación autonómica para que se otorgue una nueva ponderación a las variables relativas a densidad, dispersión, envejecimiento y población protegida.
No es, sin embargo, la única demanda de estas comunidades, pues han solicitado al Gobierno la elaboración de una Estrategia Nacional para el Cambio Demográfico y elevarán sus reclamaciones al comisario de Empleo y Política Social de la Unión Europea, además de buscar alianzas con otras regiones de la UE que, creen, puedan estar “afectadas por este mismo problema”.
Despoblación rural y concentración urbana
Pero ¿la cuestión demográfica es realmente un problema en estas comunidades? ¿Es tan acusada la desigualdad territorial que esto plantea? En su trabajo “Las escalas territoriales del envejecimiento”, de 2006, María Dolores Puga y Antonio Abellán recuerdan que “España en su conjunto apenas ha modificado el modelo territorial de su envejecimiento en los últimos lustros” y esto se concreta en que hay comunidades con un alto índice de personas mayores de 65 años empadronadas (Cataluña, Andalucía y Madrid) que, sin embargo, no son las más envejecidas, pues el podium es aquí para Castilla y León, Galicia y Asturias. Esto se explica, sobre todo, porque en estas autonomías se han producido importantes movimientos migratorios. “Muchos pueblos vieron cómo sus jóvenes emigraban hacia la ciudad y los núcleos industriales, envejeciendo por la falta de niños y la permanencia de los adultos de más edad. El envejecimiento en esas regiones empezó en plena época del baby-boom y del desarrollo de los años 60, cuando los porcentajes nacionales no avisaban aún del proceso que posteriormente se desarrolló”, destaca el estudio de Puga y Abellán, quienes, además, sostienen que este tipo de cuestiones se analizan mucho mejor a escala municipal. La explicación la da muy gráficamente el investigador del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) Julio Pérez Díaz: “En el envejecimiento de la población los factores que influyen son nacimientos, defunciones y entradas y salidas. Pero cada factor tiene un impacto distinto, si se repartiera por igual en todas las edades, la pirámide de población no cambiaría. Sin embargo, los nacimientos se dan siempre en el año cero, las defunciones se concentran en los más mayores y los movimientos migratorios suelen darse en los jóvenes. En el conjunto de la Humanidad, las migraciones no cuentan para nada, pero si uno va bajando en la escala y llega a un pueblo pequeño de Soria de 200 habitantes, las migraciones acaban siendo el factor más importante para explicar la pirámide, independientemente de si hay más mortalidad o más natalidad”.
En este sentido, en España, la mayor parte de la población con edades superiores a los 65 años reside en zonas urbanas (siete de cada diez mayores), pero el peso relativo de esta población es mucho menor que en zonas rurales, debido a la mayor presencia de población de otras edades. Así, en los seis municipios con más de 500.000 habitantes de España (Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza y Málaga) la población mayor de 65 años suponía 1.392.596 personas en el año 2005, mientras que la que residía en las 6.904 localidades de menos de 5.000 habitantes existentes suponía una cifra similar (1.489.944 personas).
“En España se han cruzado dos variables: un cambio en la forma de reproducción y dónde se fija la residencia de las personas. En poblaciones envejecidas hay pocos jóvenes porque estos no encuentran opciones para hacer su propia vida, acceder al mercado laboral, montar una familia, etcétera. De un pasado agrario, donde las ciudades cumplían una función administrativa, hemos pasado a que todo gira en torno al trabajo industrial y organizativo, de servicios, y estas actividades se concentran en las ciudades. Paralelamente, la población rural ha dejado de vivir en pequeñas unidades de población y ello no tiene tanto que ver con las particularidades de la población en concreto, sino con las posibilidades para llevar a cabo la vida a la que la gente aspira en esos lugares”, indica Pérez Díaz.
Pregunta:
Respuesta:
Dificultades en la prestación de servicios
Y esto tiene consecuencias en la organización administrativa de las políticas sociales, tal y como ya apuntaban en su trabajo Puga y Abellán: “En la ciudad, la concentración de personas de edad es una ventaja a escala para la planificación de servicios y programas de atención a los mayores. En el medio rural, su dispersión en núcleos pequeños y distantes dificulta la prestación de servicios, pues estos no son almacenables y, además, exigen la proximidad entre el prestador de servicios y el consumidor”.
En ello precisamente es en lo que se basan las autonomías firmantes de la “Declaración institucional por el cambio demográfico”. “La dispersión geográfica implica que una serie de núcleos habitados de un término municipal están separados del núcleo principal, lo cual genera un riesgo de aislamiento, y una necesidad de articular mecanismos para acercar los servicios a estos ciudadanos. Esto requiere más recursos materiales y humanos, y un enfoque específico para cada zona”, explica el consejero de Administración Pública de la Junta de Extremadura, Pedro Tomás Nevado-Batalla. A ello, añade, hay que sumar el creciente envejecimiento, que “hace que se deban considerar los recursos que se dirigen a tratar de manera específica las necesidades de la población mayor, en áreas de dependencia, salud, actividad física, medicinas, atención social, etcétera”.
Por su parte, la conselleira de Traballo e Benestar de la Xunta de Galicia, Beatriz Mato, asegura que en Galicia “casi la mitad de la población (más del 44,5%) vive en entidades de población inferiores a mil habitantes. Y es precisamente este reparto desigual de la población el que provoca una nueva modalidad de exclusión social que se basa en que los habitantes de núcleos pequeños tienen más dificultades para acceder a recursos y servicios en igualdad de condiciones que el resto de la población”. Por eso, defiende, “es nuestro deber subrayar el incremento de costes que supone la prestación de servicios en igualdad de condiciones para una población envejecida y dispersa como la gallega”.
En la actualidad, el modelo de financiación autonómica no refleja cuestiones como densidad de población o envejecimiento en el parámetro euros por habitante, pese a que las regiones críticas con el modelo sostienen que la cobertura en esta situación encarece los servicios públicos. Asimismo, el actual sistema de financiación establece una ponderación para la variable territorial (que se basa en parámetros de superficie, dispersión e insularidad) del 3% del reparto del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, mientras que la variable demográfica (población) representa el 97%. Extremadura, Galicia, Aragón, Asturias, Castilla y León y Castilla-La Mancha piden que la variable territorial se sitúe entre el 15% y el 20% a la hora de calcular el reparto de fondos.
Para justificar esta modificación, Castilla y León le ha puesto cifras al encarecimiento de los servicios públicos, particularmente a la hora de hacer frente a los servicios sanitarios y sociosanitaros. Así, el informe que elevó al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas sostiene que una correcta financiación de la sanidad exige tener en cuenta los elementos que determinan el coste diferencial entre comunidades en la prestación de este servicio. Así, en una comparativa ficticia sobre el coste de la atención sanitaria y el impacto del envejecimiento en el mismo. basada en datos oficiales del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad relativos a 2010, el Ejecutivo castellano y leonés afirma que hay tres comunidades (Asturias, Castilla y León y Galicia) en las que el gasto en servicios de salud es un 10% superior si se contempla su estructura de población real (con un peso notable de personas mayores de 75 años) en comparación con el gasto estimado con una estructura de población similar a la media de las comunidades autónomas.
El informe recuerda, asimismo, que la accesibilidad de los servicios se ve condicionada por la dispersión de la población pues, recuerda, una correcta aplicación de las normas básicas en esta materia determina que existan zonas básicas de salud de muy distinto tamaño. “Debido a que cada zona tiene unos gastos fijos muy relevantes se produce un coste más elevado en la prestación de los servicios sanitarios por habitante en aquellas comunidades que, por sus características, deben contar con un número mayor de zonas básicas de salud que la media”. A saber: mientras que Asturias y Castilla y León superan los 6.000 núcleos de población, Cataluña y Andalucía (las que les siguen) tienen 3.896 y 2.803, respectivamente. Aunque el caso más paradigmático es el de Galicia, donde los 30.000 núcleos de población existentes (más de la mitad de los de todo el Estado), la convierten “en la comunidad autónoma con el modelo territorial más difuso”, matiza la conselleira Mato.
Más allá de la financiación
Si finalmente se da más peso a la cuestión demográfica en el reparto de fondos presupuestarios está por ver, pues, lejos de estas seis autonomías, al resto de gobiernos autonómicos no parece preocuparles la cuestión. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por su parte, ha dejado claro que el modelo de financiación vigente no le gusta, pero no entrará en el debate hasta el segundo trimestre de este año. Es el Comité Técnico Permanente de Evaluación del Sistema de Financiación quien trabaja ahora en un informe que aúne las demandas de las diferentes regiones y establezca una propuesta común.
Por eso los gobiernos preocupados por el impacto que tiene sobre sus poblaciones la dispersión y el envejecimiento van más allá e insisten en hacer de ésta una cuestión de Estado. La estrategia a adoptar, mantiene el consejero extremeño de Administración Pública, “ha de ser amplia para recoger todos estos aspectos”. En general, y sin dejar de lado la cuestión de la financiación, Nevado-Batalla reclama medidas para “contribuir a la fijación de la población en áreas especialmente afectadas, como son las rurales, mejorando su oferta de equipamientos y servicios, y fomentando la actividad económica, el emprendimiento y el empleo, y atender a las personas mayores, a los jóvenes, a las mujeres, y favorecer la conciliación laboral y familiar. Otros aspectos a incluir son el fomento del turismo interior, asegurando la sostenibilidad y buscando una puesta en valor demográfica y de desarrollo”.
>> Julio Pérez Díaz: 'Contra el tópico de que es una gran desgracia que haya mucha población mayor, aquí hay oportunidades'
Y esto tiene consecuencias en la organización administrativa de las políticas sociales, tal y como ya apuntaban en su trabajo Puga y Abellán: “En la ciudad, la concentración de personas de edad es una ventaja a escala para la planificación de servicios y programas de atención a los mayores. En el medio rural, su dispersión en núcleos pequeños y distantes dificulta la prestación de servicios, pues estos no son almacenables y, además, exigen la proximidad entre el prestador de servicios y el consumidor”.
En ello precisamente es en lo que se basan las autonomías firmantes de la “Declaración institucional por el cambio demográfico”. “La dispersión geográfica implica que una serie de núcleos habitados de un término municipal están separados del núcleo principal, lo cual genera un riesgo de aislamiento, y una necesidad de articular mecanismos para acercar los servicios a estos ciudadanos. Esto requiere más recursos materiales y humanos, y un enfoque específico para cada zona”, explica el consejero de Administración Pública de la Junta de Extremadura, Pedro Tomás Nevado-Batalla. A ello, añade, hay que sumar el creciente envejecimiento, que “hace que se deban considerar los recursos que se dirigen a tratar de manera específica las necesidades de la población mayor, en áreas de dependencia, salud, actividad física, medicinas, atención social, etcétera”.
Por su parte, la conselleira de Traballo e Benestar de la Xunta de Galicia, Beatriz Mato, asegura que en Galicia “casi la mitad de la población (más del 44,5%) vive en entidades de población inferiores a mil habitantes. Y es precisamente este reparto desigual de la población el que provoca una nueva modalidad de exclusión social que se basa en que los habitantes de núcleos pequeños tienen más dificultades para acceder a recursos y servicios en igualdad de condiciones que el resto de la población”. Por eso, defiende, “es nuestro deber subrayar el incremento de costes que supone la prestación de servicios en igualdad de condiciones para una población envejecida y dispersa como la gallega”.
En la actualidad, el modelo de financiación autonómica no refleja cuestiones como densidad de población o envejecimiento en el parámetro euros por habitante, pese a que las regiones críticas con el modelo sostienen que la cobertura en esta situación encarece los servicios públicos. Asimismo, el actual sistema de financiación establece una ponderación para la variable territorial (que se basa en parámetros de superficie, dispersión e insularidad) del 3% del reparto del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, mientras que la variable demográfica (población) representa el 97%. Extremadura, Galicia, Aragón, Asturias, Castilla y León y Castilla-La Mancha piden que la variable territorial se sitúe entre el 15% y el 20% a la hora de calcular el reparto de fondos.
Para justificar esta modificación, Castilla y León le ha puesto cifras al encarecimiento de los servicios públicos, particularmente a la hora de hacer frente a los servicios sanitarios y sociosanitaros. Así, el informe que elevó al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas sostiene que una correcta financiación de la sanidad exige tener en cuenta los elementos que determinan el coste diferencial entre comunidades en la prestación de este servicio. Así, en una comparativa ficticia sobre el coste de la atención sanitaria y el impacto del envejecimiento en el mismo. basada en datos oficiales del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad relativos a 2010, el Ejecutivo castellano y leonés afirma que hay tres comunidades (Asturias, Castilla y León y Galicia) en las que el gasto en servicios de salud es un 10% superior si se contempla su estructura de población real (con un peso notable de personas mayores de 75 años) en comparación con el gasto estimado con una estructura de población similar a la media de las comunidades autónomas.
El informe recuerda, asimismo, que la accesibilidad de los servicios se ve condicionada por la dispersión de la población pues, recuerda, una correcta aplicación de las normas básicas en esta materia determina que existan zonas básicas de salud de muy distinto tamaño. “Debido a que cada zona tiene unos gastos fijos muy relevantes se produce un coste más elevado en la prestación de los servicios sanitarios por habitante en aquellas comunidades que, por sus características, deben contar con un número mayor de zonas básicas de salud que la media”. A saber: mientras que Asturias y Castilla y León superan los 6.000 núcleos de población, Cataluña y Andalucía (las que les siguen) tienen 3.896 y 2.803, respectivamente. Aunque el caso más paradigmático es el de Galicia, donde los 30.000 núcleos de población existentes (más de la mitad de los de todo el Estado), la convierten “en la comunidad autónoma con el modelo territorial más difuso”, matiza la conselleira Mato.
Más allá de la financiación
Si finalmente se da más peso a la cuestión demográfica en el reparto de fondos presupuestarios está por ver, pues, lejos de estas seis autonomías, al resto de gobiernos autonómicos no parece preocuparles la cuestión. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por su parte, ha dejado claro que el modelo de financiación vigente no le gusta, pero no entrará en el debate hasta el segundo trimestre de este año. Es el Comité Técnico Permanente de Evaluación del Sistema de Financiación quien trabaja ahora en un informe que aúne las demandas de las diferentes regiones y establezca una propuesta común.
Por eso los gobiernos preocupados por el impacto que tiene sobre sus poblaciones la dispersión y el envejecimiento van más allá e insisten en hacer de ésta una cuestión de Estado. La estrategia a adoptar, mantiene el consejero extremeño de Administración Pública, “ha de ser amplia para recoger todos estos aspectos”. En general, y sin dejar de lado la cuestión de la financiación, Nevado-Batalla reclama medidas para “contribuir a la fijación de la población en áreas especialmente afectadas, como son las rurales, mejorando su oferta de equipamientos y servicios, y fomentando la actividad económica, el emprendimiento y el empleo, y atender a las personas mayores, a los jóvenes, a las mujeres, y favorecer la conciliación laboral y familiar. Otros aspectos a incluir son el fomento del turismo interior, asegurando la sostenibilidad y buscando una puesta en valor demográfica y de desarrollo”.
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